Le secteur pétrolier et gazier canadien en péril? Comment les taxes et la réglementation excessives menacent notre compétitivité

Le secteur pétrolier et gazier canadien éprouve en ce moment des difficultés. En même temps, Donald Trump a promis à maintes reprises d’améliorer l’environnement d’affaires en réduisant le fardeau fiscal et réglementaire, notamment celui touchant ce secteur. Comme la compétitivité du Canada sur le plan de l’exploitation du pétrole et du gaz dépend presque totalement de sa position relative par rapport à son puissant voisin, il importe de comprendre ce qui se passe en ce moment aux États-Unis et les effets de la politique américaine sur notre économie.

Communiqué de presse : Compétitivité du secteur énergétique : Les États-Unis se tirent d’affaire pendant que le Canada se tire dans le pied
 

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200,000 reasons to help our oil and gas sector (Toronto Sun, 19 octobre 2017)	Entrevue avec Germain Belzile (Radio-Canada International, 19 octobre 2017)

Cahier de recherche préparé par Germain Belzile, chercheur associé senior à l’IEDM.

Points Saillants

Le secteur pétrolier et gazier canadien éprouve en ce moment des difficultés. En même temps, Donald Trump a promis à maintes reprises d’améliorer l’environnement d’affaires en réduisant le fardeau fiscal et réglementaire, notamment celui touchant ce secteur. Comme la compétitivité du Canada sur le plan de l’exploitation du pétrole et du gaz dépend presque totalement de sa position relative par rapport à son puissant voisin, il importe de comprendre ce qui se passe en ce moment aux États-Unis et les effets de la politique américaine sur notre économie.

Chapitre 1 − Un contexte inquiétant pour la compétitivité canadienne

• Avec la troisième plus grande réserve prouvée de pétrole au monde, le Canada se situe au cinquième rang des plus grands pays producteurs de pétrole après les États-Unis, l’Arabie saoudite, la Russie et la Chine. Sur le plan du gaz naturel, le Canada se hisse également au cinquième rang des pays producteurs.
• Le secteur du pétrole et du gaz naturel, qui représente les trois quarts de l’énergie primaire produite au Canada, générait directement en 2015 presque 100 milliards de dollars de PIB, employait 191 415 personnes et contribuait pour 20,3 milliards de dollars aux recettes des gouvernements.
• Grâce en grande partie à l’exploitation du pétrole de schiste et du gaz de schiste, plusieurs experts s’attendent maintenant à ce que les États-Unis soient autosuffisants en pétrole et en gaz naturel au cours des 20 prochaines années.
• Après la diminution abrupte de l’investissement dans le secteur de pétrole et du gaz au Canada depuis 2014, les immobilisations étant passées de 78,4 à 38 milliards de dollars, on observe une légère reprise lors des deux premiers trimestres de 2017.
• Cependant, la reprise n’est pas du tout de même ampleur qu’aux États-Unis, où les dépenses en capital dans le secteur pétrolier et gazier en 2017 devraient augmenter de 38 % par rapport à l’année 2016, versus une augmentation de 19 % au Canada.
• L’Alberta subit une dégringolade particulièrement vertigineuse, et le fardeau réglementaire semble en être le principal fautif puisqu’on estime que son coût sera de 12 % à 21 % plus élevé dans un avenir proche, et davantage après 2023 lorsque la taxe sur le carbone sera appliquée au secteur pétrolier et gazier.
• Le ralentissement des investissements au Canada s’illustre par un grand nombre de projets qui ont été suspendus ou annulés – quatre projets d’envergure, d’une valeur de 84 milliards de dollars, uniquement cette année.

Chapitre 2 − Le régime fiscal applicable à l’exploitation du pétrole et du gaz

• Globalement, les États-Unis affichent un fardeau fiscal moins lourd que le Canada et les autres pays du G7 en proportion de leur PIB, soit 26,4 % versus 31,9 % pour le Canada.
• Cependant, le taux d’imposition statutaire sur les bénéfices des entreprises aux États-Unis est élevé par rapport à celui des autres pays industrialisés, soit 38,9 % en moyenne versus 26,7 % pour le Canada.
• Même si le taux effectif pour les entreprises aux États-Unis est généralement beaucoup plus bas que le taux statutaire, l’avantage fiscal du Canada persiste, quoique dans une moindre ampleur.
• Les gouvernements prélèvent aussi des redevances sur le pétrole et le gaz naturel, reflétant la propriété publique des ressources exploitées; même sur les terres privées aux États-Unis, les États prélèvent des taxes spéciales assimilables à des redevances.
• Dans l’ensemble, l’Alberta présente un régime de redevances perçu comme étant concurrentiel et pouvant attirer de nouveaux investissements.
• Au Canada comme aux États-Unis, les régimes fiscaux tiennent aussi compte de la nature particulière de l’exploitation des ressources naturelles, notamment le fait que ce secteur économique présente un cycle d’activité s’étalant sur de nombreuses années.
• Sur le plan de la fiscalité, le Canada reste concurrentiel en ce qui a trait aux activités pétrolières et gazières, mais moins qu’il n’y paraît de prime abord, et une réforme majeure de la fiscalité des entreprises de la part du gouvernement américain changerait passablement la donne.

Chapitre 3 − Une comparaison des contextes réglementaires

• Alors qu’une récente étude évaluait le coût global de la réglementation dans tous les secteurs à 37,1 milliards de dollars au Canada, ce même coût s’élevait à 205 milliards de dollars aux États-Unis, ce qui représente un coût moyen par employé bien moins élevé qu’au Canada.
• Selon une autre étude, entre 1980 et 2012, la croissance économique américaine aurait été réduite de 0,8 % par année à cause du fardeau réglementaire, ce qui signifie que le PIB des États-Unis aurait pu être de près de 25 % supérieur à son niveau actuel, soit l’équivalent de 13 000 $ de plus par habitant.
• Aux États-Unis, une compilation des restrictions réglementaires place l’exploitation du pétrole et du gaz au 9e rang des industries les plus réglementées, et le raffinage du pétrole et du charbon en produits dérivés au tout premier rang.
• Même si la Constitution canadienne octroie aux provinces la compétence en matière de ressources naturelles, le gouvernement fédéral est davantage impliqué au Canada qu’aux États-Unis, où il n’y a pas de politique énergétique nationale digne de ce nom.
• L’Alberta est considérée comme une région ayant une réglementation aussi rigide que celle du Dakota du Nord, et parmi les plus rigides dans une comparaison internationale de grandes régions productrices de pétrole et de gaz.
• L’Alberta se distingue maintenant des deux États américains étudiés (le Dakota du Nord et la Pennsylvanie) par l’adoption d’un plan pour lutter contre les changements climatiques, ce qui s’inscrit plus largement dans une tendance de fond observable depuis deux ans : le fardeau réglementaire canadien devient de plus en plus lourd.
• Les modifications récentes et anticipées augmentent l’incertitude des investisseurs, surtout qu’on pourrait attendre longtemps avant de savoir quelle direction prendra le gouvernement canadien dans sa révision des processus réglementaire et environnemental.

Chapitre 4 − Les réformes de l’administration Trump : diminuer les impôts et réduire la réglementation

• Alors qu’au Canada, les gouvernements accroissent le fardeau réglementaire et les impôts des entreprises dans le secteur du pétrole et du gaz, les actions prises par l’administration Trump favorisent généralement une activité économique accrue dans ces secteurs, en augmentant l’attractivité des États-Unis comme destination pour les investissements.
• Après seulement dix jours au pouvoir, la nouvelle administration avait déjà émis, par la voie du Congrès, 37 résolutions différentes visant l’abolition de dizaines de règlements.
• Donald Trump a relancé deux projets de pipeline, Keystone XL et Dakota Access, et a adopté un décret assurant une autorisation rapide, notamment sur le plan environnemental, des projets d’infrastructure jugés prioritaires.
• La croissance de la production domestique américaine d’énergie, surtout grâce à la révolution de la fracturation hydraulique, a aussi atténué les craintes d’une dépendance envers les importations, et l’interdiction d’exporter le pétrole produit aux États-Unis, à l’exception du Canada, qui était en vigueur depuis 40 ans, a été levée.
• Le président Trump a signé un décret stipulant que deux règlements devaient être abandonnés pour chaque nouveau règlement adopté. Les coûts de conformité des nouveaux règlements seront eux aussi évalués, et un plafond devra être respecté.
• Il est possible que les effectifs, le budget et la portée des mandats de l’Environmental Protection Agency (EPA) soient considérablement réduits au cours des prochaines années.
• La mesure fiscale phare, celle qui pourrait avoir le plus d’impact sur la capacité des États-Unis à attirer des investissements, consiste à abaisser le taux d’impôt des entreprises de 35 % à 20 %.
• L’administration Trump souhaite ouvrir davantage de terres fédérales à l’exploitation du pétrole, y compris dans l’Arctique et dans l’Atlantique.

Chapitre 5 − Des pistes de solution pour accroître la compétitivité du Canada

• Réduire le fardeau fiscal : Une avenue de réforme particulièrement efficace consisterait à adopter un taux d’impôt proportionnel de 10,5 % pour l’ensemble des entreprises, au lieu que ce taux soit réservé aux PME et qu’un taux plus élevé de 15 % soit appliqué aux grandes entreprises, comme c’est la cas présentement.
• Réduire le fardeau réglementaire : Un organisme permanent devrait se charger d’éliminer des règlements coûteux qui apportent peu et de s’assurer que les processus soient les plus simples et les plus rapides possibles.
• Garantir des délais prévisibles et raisonnables : Les gouvernements fédéral et provinciaux devraient s’entendre sur des délais maximaux à l’intérieur desquels un projet recevrait l’ensemble des autorisations nécessaires afin d’éviter des délais déraisonnables.
• Baliser la notion d’acceptabilité sociale : Les consultations devraient être limitées aux communautés directement touchées et non ouvertes à tous les groupes de pression organisés désirant s’inviter dans le débat.
• Minimiser l’arbitraire politique : Il faut limiter la possibilité pour les élus de s’ingérer dans les processus formels d’approbation des projets.
• S’interroger sur l’imposition d’une taxe sur le carbone : Bien qu’en théorie, imposer une taxe sur le carbone est un mécanisme efficient pour réduire les émissions de GES, elle ne doit pas s’ajouter à une approche de microgestion économique menée par les gouvernements. Une telle taxe doit aussi être universelle.

Introduction

Le Canada est un vaste pays possédant des ressources naturelles abondantes. Une partie importante de son économie repose sur l’exploitation de ces ressources, parmi lesquelles le pétrole et le gaz naturel occupent une place centrale. Malheureusement, ces secteurs éprouvent en ce moment des difficultés en raison d’un contexte canadien et mondial difficile.

La fin de l’année 2014 a en effet été marquée par une chute importante et durable des prix du pétrole brut. La production croissante des États-Unis qui peut maintenant être exportées sur les marchés mondiaux, de même que la stratégie de l’Organisation des pays exportateurs de pétrole, l’OPEP, expliquent en partie le contexte mondial de cette chute des prix.

En novembre 2016, les électeurs américains ont porté au pouvoir Donald Trump, candidat républicain ayant promis à maintes reprises d’améliorer l’environnement d’affaires en réduisant le fardeau fiscal et réglementaire, notamment celui touchant le secteur pétrolier et gazier. Certaines de ces promesses ont déjà été mises en œuvre, mais d’autres restent à l’état d’intentions.

Si le Canada ne peut pas modifier à lui seul le prix mondial du pétrole brut, il peut toutefois s’intéresser aux changements qui se produisent aux États-Unis. Cela est d’autant plus crucial que la compétitivité du Canada sur le plan de l’exploitation du pétrole et du gaz dépend presque totalement de sa position relative par rapport à son puissant voisin. Il importe donc de comprendre ce qui se passe en ce moment aux États-Unis et les effets de la politique américaine sur notre économie.

Ce Cahier de recherche vise à analyser la position relative du Canada dans le secteur de l’exploitation du pétrole et du gaz afin d’évaluer l’ampleur des menaces qui pourraient émerger en matière de compétitivité. L’importance de l’enjeu est énorme étant donné le poids considérable du pétrole et du gaz naturel dans notre économie, détaillé au chapitre 1. Ce chapitre se penche aussi sur des indicateurs préoccupants qui laissent croire qu’une perte de compétitivité se dessine au Canada.

Le chapitre 2 porte sur la fiscalité et compare les positions relatives du Canada et des États-Unis. Tant la fiscalité fédérale que celle des États et provinces doivent être prises en compte. Par rapport au secteur du pétrole et du gaz, les régimes de redevances jouent aussi un rôle central.

Le chapitre 3 procède à une comparaison similaire, cette fois sur le plan de la réglementation. Ce sujet complexe mérite beaucoup d’attention puisque ses impacts économiques sont considérables, particulièrement dans le secteur du pétrole et du gaz, fortement réglementé. Ce chapitre couvre aussi l’évolution récente de la réglementation canadienne et albertaine.

Le chapitre 4 s’intéresse aux réformes adoptées ces derniers mois aux États-Unis. Il détaille les actions comme les intentions de l’administration Trump, qui vont généralement dans le sens d’une compétitivité accrue. En quelques mois, d’importants changements ont déjà eu lieu.

Enfin, le chapitre 5 conclut sur les pistes de solutions. Les gouvernements fédéral et des provinces peuvent réagir en fonction de la situation présente du Canada en matière de compétitivité. Il s’agit de s’interroger sur les façons de faire actuelles pour les améliorer. Surtout, il est important de reconnaître que le défi auquel les gouvernements sont confrontés présente un caractère urgent.

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